När lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter (LTLP) trädde i kraft den 1 juli 2019 infördes en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. Syftet med bestämmelserna om tillståndsplikt är framför allt att motverka illegal handel med tobak.

Kommunen och Polismyndigheten ansvarar för tillsyn över den tillståndspliktiga försäljningen enligt LTLP när det gäller bestämmelser om handel. I detta ansvar ingår även att utöva tillsyn över att bestämmelsen om krav på tillstånd för försäljning av tobaksvaror följs. Det innebär enligt Folkhälsomyndighetens bedömning att kommunen och Polismyndigheten har befogenhet att utöva tillsyn över att tobaksvaror inte säljs utan tillstånd.

Av förarbetena till bestämmelserna om tillsyn i tobakslagstiftningen framgår att kommunen och Polismyndigheten har olika roller i tillsynen. Polismyndighetens primära uppgift är att ingripa mot begångna brott, medan kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regelsystemet följs. De båda myndigheternas insatser kan stärka varandra.

Av förarbetena framgår vidare att Polismyndigheten har på sitt ansvar att förebygga brott, bedriva spaning och utredning om brott som lyder under allmänt åtal. Det bör alltså vara en huvudregel att Polismyndigheten och kommunerna samarbetar vad gäller efterlevnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna i tobakslagen, numera LTLP. (Prop. 2009/10:207 s. 22).

När kommunen stöter på särskilda svårigheter kan också tillsyn behöva genomföras tillsammans med Polismyndigheten. (Prop. 2009/10:207 s. 22).

Avsikten är dock att den direkta och löpande tillsynen alltjämt ska ankomma på kommunen och att polisens tillsyn ska vara subsidiär till denna. (Prop. 2009/10:207 s. 36).

Syftet med vägledningen är att förtydliga vilka befogenheter kommunerna och Polismyndigheten har utifrån LTLP för tillsyn över försäljningsställen som saknar tillstånd att sälja tobaksvaror samt att ge råd om hur tillsynen kan genomföras.

Vägledningen kan även vara ett stöd för att utveckla ett arbetssätt som underlättar samverkan mellan kommunerna och Polismyndigheten för deras tillsyn av om tobaksvaror säljs utan tillstånd.

Vägledningen kan därför bidra till en effektiv, rättssäker och likvärdig tillsyn över hela landet.

Vägledningen tar upp bestämmelser som regleras av LTLP. Vägledningen går därför inte in på Polismyndighetens befogenheter och arbetsuppgifter utöver LTLP. Vägledningen omfattar endast försäljning av tobaksvaror på försäljningsställen.

Tillståndsplikten för tobak regleras i LTLP. Enligt 5 kap. 1 § får endast den som har tillstånd bedriva detaljhandel eller partihandel med tobaksvaror.

I 1 kap. 3 § punkt 4 LTLP definieras detaljhandel som försäljning till konsumenter.

I 1 kap. 3 § punkt 6 LTLP definieras försäljningsställe som en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel.

Tobaksvaror definieras i 1 kap. 4 § Folkhälsomyndighetens föreskrifter HSLF-FS 2016:45 som produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. Det kan t.ex. vara cigarett, cigarr, cigarill, snus, rulltobak och vattenpipstobak.

Kommunens och Polismyndighetens tillsynsansvar över tillstånd att sälja tobaksvaror till konsumenter regleras i 7 kap. 4 § punkt 2 LTLP. Enligt denna bestämmelse utövar kommunen och Polismyndigheten tillsyn över att LTLP och anslutande föreskrifter följs när det gäller försäljning av tobaksvaror, i andra fall än när det gäller gränsöverskridande distansförsäljning.

Kommunen och Polismyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som de behöver för sin tillsyn enligt LTLP. För att fullgöra sina uppgifter enligt LTLP har de också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av LTLP och anslutande föreskrifter, och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prover betalas ingen ersättning. (7 kap. 17 och 18 §§ LTLP).

Polismyndigheten ska på begäran av kommunen lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 18 §. En sådan begäran får endast göras om:

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl (7 kap. 19 § LTLP).

Kommunen och Polismyndigheten har en skyldighet att underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet. (7 kap. 20 § LTLP).

Kommunen får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror. Detta regleras i 8 kap. 2 § LTLP. Nivån på avgiften regleras inte i LTLP, utan ska bestämmas utifrån självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 § kommunallagen (2017:725).

Kommunen och Polismyndigheten får i sin tillsyn meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna i LTLP ska följas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Vite får inte omvandlas till fängelse enligt 7 kap. 9 § LTLP.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd ska, om försäljningen inte är tillåten enligt 5 kap. 8 eller 9 §§, dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i två år. (10 kap. 1 § 1 st. LTLP).

Om ett brott som anges i första stycket har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktat mot underåriga. (10 kap. 1 § 2 st. LTLP).

Den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt LTLP för den eller de gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet. (10 kap. 5 § LTLP).

Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt LTLP eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. (10 kap. 7 § LTLP).

En myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. (5 § 3 st. Förvaltningslag [2017:900]).

Tillsyn av om tobaksvaror säljs utan tillstånd kan initieras av kommunen eller Polismyndigheten om de får indikationer på att sådan försäljning sker. En indikation kan till exempel vara tips från allmänheten eller andra myndigheter, marknadsföring eller att tobaksförsäljning påträffas under tillsyn enligt annan lagstiftning. Ett annat exempel på indikation är att Polismyndigheten kan ha information som föranleder en tillsyn.

All myndighetsverksamhet ska bygga på fast rättslig grund. Någon sådan grund finns inte för okonventionella utredningsmetoder. Därför ska myndighetsutövning ske i öppna och för medborgarna iakttagbara former, inte provocera fram handlingar som annars inte hade ägt rum och stå i proportion till det behov som finns. (JO-beslut 2009-12-18, dnr 2972-2009).

Vid tillsynen är det viktigt att:

• Alltid legitimera sig och informera om varför man besöker lokalen.
• Inte provocera fram någon överträdelse. Ett exempel som skulle kunna anses vara provokation är om en kommunal handläggare utan att presentera sig, köper tobaksvaror för att testa om handlaren säljer sådana.

En ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel.

Tillsynsobjekt där kommunen och Polismyndigheten kan få indikationer på att tobaksvaror säljs utan tillstånd kan exempelvis vara:

• försäljningsställen som tidigare varit anmälda enligt tobakslagen men för vilka tillstånd inte sökts
• försäljningsställen där tillstånd sökts men avslagits av kommunen
• försäljningsställen där tillstånd sökts och där utredning fortfarande pågår hos kommunen
• försäljningsställen där tillståndet återkallats
• näringsverksamhet som nyligen startat men inte sökt tillstånd, exempelvis kiosker och mindre livsmedelsbutiker
• tillfälliga evenemang, exempelvis festivaler
• andra verksamheter där tobaksvaror kan säljas, exempelvis restauranger och föreningslokaler.

För att fullgöra sina uppgifter enligt LTLP har kommunen och Polismyndigheten rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen. De har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen och får där göra undersökningar och ta prover. Detta framgår av 7 kap. 17 och 18 §§ LTLP.

Polismyndigheten ska enligt LTLP 7 kap. 19 § på begäran av kommunen lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 18 §. En sådan begäras får endast göras om:

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.

Ett exempel på när Polismyndigheten kan användas som stöd till kommunen är när en näringsidkare vägrar kommunen tillträde till försäljningsstället eller tillhörande lokaler eller uppträder hotfullt, enligt förarbetena (2009/10:207 sid. 22 Olovlig tobaksförsäljning). Inför ett tillsynsbesök kan kommunen behöva göra en riskbedömning av om de behöver hjälp från Polismyndigheten

Det bör vara en huvudregel att Polismyndigheten och kommunerna samarbetar vad gäller efterlevnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna i LTLP (Prop. 2009/10:207 s. 22).

Ett tillsynsbesök kan föregås av en samverkan mellan kommunen och Polismyndigheten. En sådan samverkan kan innehålla:

• ett informationsutbyte av vad myndigheterna i förväg vet om tillsynsobjektet
• en risk- och säkerhetsbedömning av de risker som kan förekomma vid tillsynsbesöket. Om risken för handläggarens säkerhet är hög kan kommunen överväga om det är lämpligt att genomföra ett tillsynsbesök.

Inför tillsynsbesöket kan kommunen och Polismyndigheten gemensamt även diskutera och komma överens om:

• syftet med tillsynsbesöket
• rollfördelningen mellan myndigheterna och vem som gör vad under tillsynsbesöket
• vad som är viktigt att kontrollera under tillsynsbesöket
• hur dokumentation sker under tillsynsbesöket
• hur respektive myndighet agerar om man hittar tobaksvaror
• hur respektive myndighet agerar om grövre brott utanför tobaksområdet påträffas

Kommunen och Polismyndigheten ska i sitt informationsutbyte beakta de sekretessbestämmelser som gäller för respektive myndighet.

För att undvika oklarheter och underlätta dialogen med verksamhetsutövaren är det viktigt att inleda tillsynsbesöket med att representanterna från kommunen och Polismyndigheten presenterar och legitimerar sig och förklarar syftet med besöket.

För att få igång en dialog med verksamhetsutövaren kan tillsynsbesöket fortsätta med att representanterna ställer öppna och övergripande frågor om verksamhetens inriktning. Exempel på en öppen och övergripande fråga:

• Vilka varor och tjänster erbjuds kunderna?

Efterhand kan frågorna specificeras, exempelvis.

• Säljs tobaksvaror på försäljningsstället?

Det är även viktigt att informera om kravet på tillstånd enligt LTLP och syftet med bestämmelsen.

Tillsynsmyndigheten kan vidare kontrollera om:

• det finns tobaksvaror på försäljningsstället, exempelvis i hyllor eller vid kassan
• tobaksvaror förvaras i lokaler och andra utrymmen som tillhör försäljningsstället, exempelvis lager
• tobaksvaror marknadsförs på försäljningsstället, exempelvis genom skyltar eller broschyrer.

Folkhälsomyndigheten bedömer att kommunen och Polismyndigheten med stöd av 7 kap. 17 § LTLP även kan begära ut utdrag från kassan samt kvitton och fakturor för inköp för att undersöka om tobaksvaror har köpts in och sålts.

Under tillsynsbesöket kan kommunen och Polismyndigheten även vara uppmärksamma på om kunder kommer in och frågar efter tobaksvaror.

Kommunen eller Polismyndigheten kan muntligen sammanfatta för verksamheten vad som framkommit under tillsynsbesöket.

Tillsynsmyndigheter ska enligt 27 § förvaltningslagen (2017:900) snarast dokumentera sådana uppgifter de får på annat sätt än genom en handling, om de kan ha betydelse för ett beslut i ett ärende.

Alla betydelsefulla uppgifter i ärendet ska dokumenteras. Om ärendet leder till en administrativ sanktion, exempelvis ett föreläggande, är det särskilt viktigt att dokumentera de uppgifter som har betydelse för beslutet. Dokumentationen kan förutom tjänsteanteckningar innebära foton.

Eftersom det krävs tillstånd för att sälja tobaksvaror men inte enbart att förvara tobaksvaror, är det viktigt att både kommunen och Polismyndigheten dokumenterar att det bedrivits försäljning om man iakttar sådan försäljning. Det finns inte något förvaringsförbud i LTLP liknande det som finns i 3 kap. 2 § alkohollagen (2010:1622).

Dokumentationen under tillsynsbesöket kan bland annat innehålla:

• Vilka personer som närvarar under tillsynsbesöket, från både tillsynsmyndigheterna och verksamheten som granskas.
• Vilka frågor som ställs från tillsynsmyndigheterna och vilka svar som ges av den som närvarar från verksamheten.
• Vad som i övrigt framkommer i samtal med ansvariga personer på platsen.
• Foton på eventuella tobaksvaror som påträffas i lokalen. Dokumentera fortlöpande och gärna även innan någon närmare undersökning av varorna genomförs, så att en ursprunglig dokumentation finns av var i lokalerna varorna påträffades.
• Detaljerade foton på de tobaksvaror som påträffas. Ta bilder på alla sidor av förpackningarna. Skriv av text som är otydlig att se på fotona.
• Eventuella kvitton från försäljning av tobaksvaror.
• Eventuella fakturor från inköp av tobaksvaror.
• Övriga iakttagelser på försäljningsstället, exempelvis om tobaksvaror marknadsförs genom skyltar.

I tillsynen enligt LTLP har kommunen och Polismyndigheten bevisbördan för att försäljning av tobaksvaror pågår. Utifrån vad som upptäcks under tillsynsbesöket kan det behövas ytterligare åtgärder från kommunen och Polismyndigheten, som exempelvis att besluta om föreläggande eller förbud. Samverkan mellan myndigheterna kan även komma att behövas efter tillsynsbesöket.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd ska dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst två år, om försäljningen inte är tillåten enligt 5 kap. 8 eller 9 § LTLP. (10 kap. 1 § 1 st. LTLP).

Om ett brott som anges i första stycket har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska personen dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska man särskilt beakta om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot underåriga. (10 kap. 1 § 2 st. LTLP).

Det finns ingen skyldighet enligt LTLP att kommunen ska anmäla misstänkta brott till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.

Om ett misstänkt brott upptäcks under ett gemensamt tillsynsbesök av kommunen och Polismyndigheten, får Polismyndigheten vetskap om det misstänkta brottet på plats. Om kommunen upptäcker ett misstänkt brott utan att Polismyndigheten närvarar vid tillsynsbesöket kan kommunen göra något av följande:

• Skyndsamt underrätta Polismyndigheten enligt underrättelseskyldigheten i 7 kap. 20 § LTLP. Detta avser underrättelse till Polismyndigheten som denna behöver för sin tillsyn. Det är alltså inte en brottsanmälan.
• Skyndsamt göra en brottsanmälan. Kommunen behöver då beakta eventuella sekretessbestämmelser enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Kommunen och Polismyndigheten får i sin tillsyn meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att LTLP ska följas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse. För att bestämma vitesbelopp och utdöma sådana viten m.m. gäller lagen (1985:206) om viten.

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte heller dömas till ansvar enligt LTLP för den eller de gärningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Det innebär att den personen inte kan dömas till böter eller fängelse och samtidigt bli påförd vite för en och samma gärning (se 10 kap. 5 § LTLP).

Befogenheten att meddela förelägganden eller förbud syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll av att tillverkare, detaljhandlare m.fl. fullgör sina respektive skyldigheter enligt lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter (prop. 1992/93:185 s. 59 och prop. 2016/17:132 s. 99 f.).

Även om Polismyndigheten också har möjlighet att meddela förelägganden och förbud, bör det vanligaste vara att Polismyndigheten fattar polisiära beslut som en följd av den information som kommit fram i ett tillsynsärende. Sådana polisiära beslut är inte beslut som avses i 7 kap. 9 § LTLP och därför inte heller överklagbara enligt 9 kap. 1 § LTLP. (Prop. 2017/18:156 s. 213).

Kommunen får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror. Detta regleras i 8 kap. 2 § LTLP. Nivån på avgiften regleras inte i LTLP, utan ska baseras på självkostnadsprincipen i kommunallagen (2017:725). Detta innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de utför.

Kommunen och Polismyndigheten kan samverka efter tillsynsbesöket för att följa upp besöket och diskutera eventuella ytterligare åtgärder. Kommunen och Polismyndigheten kan förslagsvis gemensamt diskutera:

• Hur fungerade tillsynsbesöket och uppfylldes syftet med besöket?
• Vad kan förbättras?
• Vilka ytterligare åtgärder kommer att vidtas av respektive myndighet, exempelvis sanktioner i form av föreläggande eller förbud?
• Finns behov av anmälan om brott och kontakt med Åklagarmyndigheten?
• Finns behov av ytterligare tillsynsbesök?
• Hur ska kommunen och Polismyndigheten fortsatt kommunicera i ärendet?
• Övriga erfarenheter.

Kommunen och Polismyndigheten ska i sitt informationsutbyte beakta de sekretessbestämmelser som gäller för respektive myndighet.